叶正国,法学博士,武汉大学人文社会科学研究院讲师,武汉大学党内法规研究中心特聘研究员;

党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,不仅进一步完善了全面从严治党的党内法规制度,还系统阐明了加强制度治党的重要意义和实现途径。制度治党,顾名思义,就是中国共产党作为执政党依据一系列科学合理、有机统一的制度规范来实现管党治党的目标。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视以制度建设推进全面从严治党。在不同场合,习近平同志对制度治党提出了一系列重要思想,作出了一系列重要论述。例如:坚持思想建党和制度治党紧密结合,同向发力、同时发力;把党内法规制度建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务,加快构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,扎紧制度的笼子;把形成完善的党内法规体系确立为全面推进依法治国总目标的重要内容,努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。这些重要论述丰富和发展了马克思主义党的建设理论,对于加强以全面从严治党为目标的制度建设具有重要指导意义。在实践层面,党内法规和党内规范性文件的制定、执行都取得了令人瞩目的成绩,为制度治党奠定了坚实基础。

摘要
习近平总书记非常重视党内法规制度建设的质量问题,党的十八大以来他从全局和战略的高度在不同时期和不同场合提出了一系列有关党内法规质量的重要论述。他强调,党内法规制度建设要牢牢抓住质量这个关键,将立得住、行得通、管得了作为目标指引,确立问题导向的路径选择,明确“把权力关进制度的笼子”的核心要义,坚持于法周延、于事有效的规范逻辑。这为提高党内法规制度质量指明了前进方向,提供了基本遵循。

继续完善党内法规制度体系

关键词:
习近平;新时代;全面从严治党;党内法规质量;依规治党;良法善治

没有规矩,不成方圆。建设好、管理好一个有440多万个党组织、8800多万名党员的执政党,离开法规制度是不可能的。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央先后对党内法规制度体系建设、依规治党作出全面部署。党的十八届三中全会提出,紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。党的十八届四中全会把形成完善的党内法规体系确立为全面推进依法治国总目标的重要内容,对加强党内法规制度建设作出重要部署。党的十八届五中全会提出,“必须坚持依法执政,全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”,把依规治党和依法治国相并列,把依规治党的地位和作用提到了前所未有的高度。

基金项目:
教育部人文社会科学重大课题攻关项目;中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(
413000028)

按照2013年5月发布的《中国共产党党内法规制定条例》的规定,党内法规是党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。其中,党章是最根本的党内法规,其他一切党内法规都必须以党章为依据,不得与党章相抵触。这一规定表明,党内法规只能由党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定,党的省级以下组织无权制定;党内法规在党内具有普遍和反复适用的特性,凡不具有普遍性和反复适用性的党内文件,不能称作党内法规;党内法规以党的纪律作保障,对党组织的工作、活动和党员行为具有强制性和约束力;党内法规必须以党章为根本遵循。这些对党内法规概念的界定、对党内法规效力层次的确定,集中体现了我们党60多年来的执政经验,反映了党内法规建设体系化和制度化的要求。

良规是善治的前提,党内法规制度具有根本性、全局性和长期性,党内法规制度建设要把质量摆在首位。习近平总书记非常重视党内法规制度建设的质量问题,强调要制定高质量的制度规定。他就党内法规质量的重要意义、目标指引、路径选择、核心要义和规范逻辑等重大理论和实践问题进行了系统阐述,形成了具有中国特色的党内法规质量思想。党内法规质量思想是习近平新时代依规治党重要思想的一部分,其基础性、战略性和引领性非常强,不仅主题鲜明,内涵深邃,逻辑严谨,体系完备,汇融历史与现实,坚持继承与创新,还兼顾治党和治国,深刻地回答了依靠什么法规治党、为什么和怎样提升党规质量等重大问题。可以说,习近平新时代党内法规质量思想为全面提升党内法规制定能力指明了努力方向,深化了人们对党内法规的认识,是开展党内法规工作的科学指南,为开拓新时代党内法规制度建设新局面注入了强大动力。

新中国成立后特别是改革开放以来,适应不同历史时期党的建设需要,我们党科学谋划、统筹布局,制定颁布了一系列党内法规,初步形成了以党章为核心的党内法规制度体系,党内生活的主要方面基本实现了有规可依。现有的党内法规内容广泛,涉及党章及相关法规、党的领导和党的工作方面法规、思想建设方面法规、组织建设方面法规、作风建设方面法规、反腐倡廉建设方面法规、民主集中制建设方面法规、机关工作方面法规等,初步形成了指导思想明确、规范效力清晰、结构相对完整、门类比较齐全的党内法规制度体系。但从全面从严治党的角度看,现有的党内法规还存在一些需要进一步完善的地方。一是体系结构尚未完备,存在一些领域制度相对健全、另外一些领域制度还不充分的状况。例如,组织建设、反腐倡廉建设方面已初步形成比较完备的法规制度体系,而党的领导和党的工作、思想、作风等方面法规建设相对滞后,体系尚未成型,特别是如何加强党的基层组织建设以及如何发挥党的基层组织在保持党同人民群众密切联系中的作用等方面的党内法规或者规范性文件还寥寥无几。二是尚未覆盖管党治党的所有方面,党内法规的调整范围有待进一步完善。例如,党领导人大、政府、政法、群团等方面工作和党的宣传、组织工作,还缺乏基础和主干法规;一些综合性、效力位阶高的党内法规出台后,配套法规制度还没有及时建立;一些实践中急需的党内法规,如党员群众反映强烈的对一把手监督、决策失误防范、党务公开等方面的法规尚未制定出台。三是党内法规与党内规范性文件的统一性还有待建立科学合理的监督制度加以保障,党内法规适用实际生活的法规解释体系还有待进一步建立,党内法规的制度化水平还有待进一步提高。

一、“牢牢抓住质量”是党内法规制度建设的关键

新形势下,应继续推进党内法规制度建设,确保按照党的十八届四中全会、六中全会的要求,如期实现党内法规制度建设的目标任务,充分发挥党内法规在制度治党中的支柱作用和基础性保障功能。为此,应突出工作重点,坚持目标导向和问题导向相统一,抓紧建立和完善主干性、支撑性党内法规制度,健全相关配套法规制度,统筹推进立改废释工作,加快形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

2017年6月印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出:“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键”,这明确了质量对于党内法规制度建设的角色定位。全面从严治党既要靠教育又要靠制度,二者要同向和同时发力,但根本上要靠制度治党、依规治党,将思想教育融入制度规定之中,贯穿于制度落实的过程中。其中,党内法规起着中坚作用,制度治党最重要的是依规治党。制度治党、依规治党首先要有良规可据。党内法规必须从提高质量上狠下功夫,严把质量关,唯有如此才能将制度优势转变为治理效能,让铁规发力,让禁令生威。质量是党内法规制度的基石,直接影响到党内法规工作的全过程和各方面。如果质量不过关,党内法规就难以扎下根,自然也就会造成执行力先天不足。

统筹推进依法治国与制度治党

习近平指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[1]只有制定良规才能真正做到有规可依、有规必依、执规必严、违规必究,才能把党要管党、从严治党落到实处,从而实现依规治党和依法执政。党要管党,才能管好党,而党内法规作为有力武器,不仅要建立有规可依的标准体系,更要确立优质党规的目标体系。质量是党内法规实施的前提,攸关管党治党、从严治党的制度根基,也是制度治党、依规治党的必然要求,更是党的先进性和纯洁性建设和加强党的长期执政能力建设的有效支撑。这必须从立规观念、立规政策、立规体制、立规人员、立规程序和立规技术等方面系统推进。

在我国,党的主张与国家法律是辩证统一的。宪法和法律是党领导人民制定的,是党的意志、人民意志的体现。体现党的主张的党内法规和党的政策必然同时体现人民的意志和利益,符合宪法和有关法律精神。在中国特色社会主义制度下,党规与国法既有区别,又有联系;既各自发挥作用,又相互协调衔接,二者相辅相成、相得益彰。我们党要履行好执政兴国的历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争、实现党和国家长治久安,必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。

党内法规作为党的制度体系中的核心规范和高级形态,是全面从严治党的基本依据[2]。党内法规制度建设贯穿于党的建设之中,贯穿于党的领导的全过程和各方面。党内法规制度一旦制定就要行之久远,频繁“翻烧饼”既损害党内法规的权威性和严肃性,又会耽误必要的改革,甚至可能损害国家法律的尊严。党内法规制度建设要牢牢把握正确方向,经过反复论证和科学评估,力争切合实际、规范有效和措施得力。由于历史环境和现实问题等因素,党内法规的理念、制度和技术都有待完善。党内法规的质量不高是影响制度治党、依规治党的瓶颈,部分党内法规仅仅停留在纸面上,并没有落地转化为实际规范,致使制度失灵和法规蒙尘。有的党内法规制定时被寄予厚望,但在实践中产生制度虚置和制度空转等现象,甚至发生用一个制度去解决另一个制度的问题,最终陷入难以摆脱的“制度陷阱”。这其中的主要原因要么是不接地气,要么是制度冲突;要么过于原则,要么过于刻板;要么滞后于实践,要么就是只能用来装点门面,等等。当然,也有很多党内法规通俗易懂,并不复杂,但非常实用和管用,如早年的《中国人民解放军总部关于重行颁布三大纪律八项注意的训令》(即针对人民军队建设的“三大纪律八项注意”),当前的《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》(以下简称“中央八项规定”)。

因而,在不断加强党内法规制度建设的同时,还应进一步发挥宪法和法律在依宪执政、依法执政中的重要作用。实行制度治党,必须依靠宪法和法律所确立的人民代表大会制度和其他基本政治制度。依法治国、厉行法治,就是要以法律为准绳去衡量、规范、引导社会生活。党必须在宪法和法律范围内活动,各级党组织和全体党员既要严格遵守以党章为根本的党内法规制度,又要尊重与维护宪法和法律权威。牢固树立制度治党、依法治国理念,推动党内法规与国家宪法和法律有机统一、协调配合,切实做到坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。统筹推进依法治国与制度治党,保证全面从严治党落地生根、见到实效,实现管党治党、提升执政能力的目标。

由于中国共产党是长期执政党,是中国最高的政治力量,党内法规质量不仅涉及全面从严治党的实效,更是关涉全面依法治国的成败。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“党内法规不仅是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。”完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的必然构成,也是中国特色社会主义法治建设的内在要求,更是实现依法治国与依规治党有机统一的必由之路。习近平指出:“党的十八届四中全会把形成完善的党内法规体系纳入全面依法治国的总目标,对增强党内法规制度的系统性和有效性提出了新的要求。”[3]自此,党内法规工作不仅是党建工作的一部分,也是法治工作的重要构成。党内法规具有了政治性和法治性的双重属性,自然要突出规范性和可操作性,也要更加成熟、更加定型,与国家法律一起形成制度整体合力。党内法规质量要从全面依法治国的视角审视,尤其要以党内法规质量提升党领导国家法治建设的能力。例如,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》提出要加强党对法治建设的领导,完善相关党内法规制度体系。

对于我们党这个整体来说,制度是使党的组织得以正常、有效运行的根本支撑;对于党员个体来说,制度是使党员、干部的积极因素得到充分调动、消极因素得到有力抑制不可或缺的强制性力量。党的十八大以来全面从严治党的实践及其成效表明,净化优化党内政治生态,制度是根本保障。要牢牢把握党内法规制度建设的正确方向,以党章为根本依据,切实体现党的意志主张,体现全面从严治党要求,强化“四个意识”,坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设,推动党的制度优势更好转化为治国理政的实际效能。

习近平指出:“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[澳门新葡亰网站,4]党内法规制度建设既要与国家法律协调衔接,保证党内法规与宪法法律不冲突,实现党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一,形成国家法律和党内法规制度相互补充、相互促进、相互保障的格局。党内法规也为法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系提供党内制度保障,涉及正确处理依法治国和依规治党关系,事关党政关系、政治与法治关系、党的领导与法治建设关系,攸关推动领导立法、支持执法、保证司法和带头守法。可以说,党内法规制度建设是依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的必由之路。由于党的执政地位,党内法规的质量直接影响着能否严格依规开展党的各项工作,影响着运用法治思维和法治方式治党管党,也影响着党的领导核心作用的发挥,因此,其就影响着全面依法治国的实施和中国特色社会主义事业的成败。

抓住领导干部这个“关键少数”

党的十八大以来,党内法规制度建设空前重视处理数量和质量的关系。习近平多次强调,要制定出高质量的党内法规制度规定,不在多,而在精,与数量相比,更为关键的是质量,要确保每个党内法规制度都能行得通、指导力强、长期管用,能够有效调整党务关系[5]。2013年5月发布的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》首次明确党内法规制定的程序性、实体性和保障性制度,进行了很多体制机制创新,为提高党内法规质量提供了规范依据。党内法规制度建设加强顶层设计和统筹协调,整体推进和重点突破相结合,取得了一系列成绩,不仅在数量上实现了跨越式发展,进行了数量型立规,而且从中央八项规定开始就对质量严格要求,重视质量型立规。这直接提升了党内法规的合法性、正当性和可接受性,确保了回应性、一致性和可操作性,也为党内法规的严格执行提供了制度依据,对推进制度治党、依规治党发挥了基础性支撑作用。

全面从严治党必须抓住领导干部这个“关键少数”,推进制度治党关键也在领导干部。党要管党、从严治党,首先要管好治好领导干部;制度治党、依规治党,也要求领导干部带头遵守党章党规、做遵纪守法的模范。党的十八届六中全会指出,“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”,并对党员领导干部尤其是一把手的思想和行为进一步作出规定。只有深入领会这一精神实质、贯彻落实这些制度规定,才能有效遏制少数领导干部尤其是一把手恃权腐败现象,净化优化党内政治生态。

党的十八大强调,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。习近平同志指出,任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动,都不得有超越宪法法律的特权。俗话说,上梁不正下梁歪,中梁不正倒下来。加强和规范党内政治生活,推进制度治党、依规治党,要把各级领导机关和领导干部作为重点。特别是高级干部必须以身作则,坚持率先垂范、以上率下,为全党作出示范。

制度的生命力在于执行,执行制度没有例外、没有禁区。狠抓党内法规制度落实,领导干部在作出表率的同时,还要盯着抓、反复抓,加强监督检查和追责问责,注重以良好的党内政治文化提升法规制度的执行力影响力;强化政治责任和领导责任,把党内法规制度建设融入到党的建设工作中,统一安排部署,推动党的各项工作走上制度化轨道。

相关文章